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近五百期七乐彩走势图:大調解機制下的人民調解流程再造本文系江蘇省司法廳2011年度調研課題

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彩票七乐彩走势图 www.ssdktw.com.cn                                                                                       盧靜     袁雪飛          南京市 棲霞區司法局

一、大調解和人民調解
(一)大調解的歷史演變
調解是天然的社會救濟方法和機制,也是社會救濟的主要形式,它廣泛存在于社會生活的各個領域。 湯維建:“論解決民事糾紛的系統工程”,載《法律與社會》2004年夏季號。 調解在中國絕不僅僅是一種糾紛解決的技術或方式,而是已經演變成為社會管理或者是治理的一種制度性安排。因此,研究調解,絕不能僅僅著眼于程序的層面,而必須將其視為社會治理機制中的一環,結合社會轉型的背景展開。大調解本是江蘇化解矛盾糾紛的一項工作舉措創新,后來不僅在江蘇得到推廣,在全國也得到極大推崇,很多地方都嘗試和實踐了大調解機制的工作經驗。隨著大調解在各地的推廣,或多或少地都加入了自己的特色元素,造成現在對于大調解已有很多解讀,其內涵在各地實踐中的體現也各有差別,大調解中的“大”是一個具有較高糅合度的限定,不同的主體不同的定位就有不同的解讀,如果是站在法院的角度,其對內所稱的大調解是全員、全程的訴訟調解,除法院自己調解外,還包括委托協助調解,對外所稱大調解強調訴訟調解與其他單位、其他調解的有效對接;站在司法局的角度,大調解主要指人民調解,盡管一定程度上糅合了行政調解和其他民間調解力量,強調的是人民調解的網絡建設。
本文所指的大調解,是指我們江蘇化解矛盾糾紛,維護社會和諧穩定的一個創新機制。早在2003年,江蘇省南通市在實踐中探索建立了社會矛盾糾紛“大調解”機制,突破以往“人民調解機構由司法行政系統歸口管理”的體制局限,依托調處中心,構筑“黨委政府統一領導、政法綜治牽頭協調、調處中心具體運作、司法部門業務指導、職能部門共同參與、社會各方整體聯動”的大調解格局,橫向有司法、信訪、法院、公安、民政、土管、城建、環保等職能部門參與,縱向深入最基層居民農民家庭。2004年這個經驗在全省得以全面推廣。大調解制度其核心就是整合調解資源,實行社會聯動。調處服務中心設立一個窗口,統一受理、集中梳理、歸口辦理、集中會辦、首問負責等流程和制度,讓社會矛盾糾紛得到快速高效化解。
目前,大調解機制在江蘇各地的工作實踐中也得到進一步改進和加強,體現了一些鮮明的特征:首先,整合盡可能多的資源來化解矛盾糾紛。當前社會矛盾糾紛大多牽涉面廣、復雜程度高,且多是交叉到多個政府部門。傳統的糾紛解決方式由于彼此缺乏信息交流,條塊分割,各自為政,不能形成有機的統一整體,解決多樣化和復雜化的社會糾紛往往心有余而力不足。大調解對外而言,就是要整合糾紛的各種解決力量,調動一切可用因素,采取綜合手段把糾紛處理好、解決好。其次,理順了訴求表達渠道。矛盾糾紛解決的前提就是訴求表達渠道的有效暢通。當糾紛解決涉及多個部門職責時,部門與部門之間推諉、拖延現象時有發生,隨著時間的拖延,當事人花費的成本越來越大,矛盾糾紛日趨復雜,當事人的調解、和解意愿逐漸降低,很容易導致矛盾激化,造成不可挽救的損失。而構筑大調解機制,其目的就是杜絕推諉、拖延、梗阻現象的發生,暢通群眾的訴求表達渠道,給當事人提供更多的便宜及時有效的糾紛解決方式。再次,主動介入調解。大調解機制的運行基礎并非依賴于新建一個機構去越俎代庖代為履行各相關部門的調解職能,而是通過各相關部門調解工作觸角的延伸和調解工作網絡的對接,主動排查社會矛盾,及時報告疑難糾紛,做到早發現、早溝通、早化解,以保證調解工作“以防為主、調防結合、多種手段、協同作戰”戰略預期的有效實現。最后,還有一個特征是擴大了糾紛調解范圍。傳統的人民調解的范圍限于民事糾紛,行政調解的范圍除行政賠償爭議外,也僅限于民事糾紛。但在大調解機制中,從各地制定的相關制度來看,其受案范圍不僅包括公民與公民之間、公民與法人或其他組織之間發生的民事爭議,也涵蓋了公民、法人或其他有關組織與行政機關之間發生的行政爭議。
在實際操作中,大調解機制,首先,確立了黨和政府對大調解工作格局的組織領導角色。 公權力較大限度地參與了調處活動,政府則是公共資源的直接控制和調配者,其職能部門在通過各種方式和渠道化解各種矛盾糾紛,對于調動和整合各類資源為大調解提供基礎保障、整合發揮各職能部門綜合作用亦具有較大的優勢。一般情況下,地方上黨委政府會成立大調解工作領導機構(大都叫某某地方社會矛盾糾紛調處工作領導小組),分別由黨委和政府的分管領導擔任正副負責人,由公檢法司等政法部門“一把手”和各行政主管部門分管領導組成,由各級政法委、綜治辦或司法局擔當具體的綜合協調職責。
其次,確立政法委、綜治辦主導地位和司法局在大調解工作格局中的中樞作用。因為在實踐中,相關職能部門的調動和協調,必須要由政法委來統一調度,在政法委的工作格局安排中,這項工作具體就是政法委下設的綜治辦來實際運作。但因為實踐中調處中心基本都是依托各級人民調委會開展工作的,就是通常所說的“兩塊牌子,一套班子”,這就直接奠定了司法局在大調解工作格局中的中樞作用。
最后,街鎮一級綜治中心和司法所在大調解工作格局中的平臺作用凸顯。大調解工作格局的平臺是指大調解相關力量在什么載體上開展工作,從而實現相互銜接的效果。平臺至少要發揮如下作用:一是矛盾糾紛信息的收集匯總;二是各種調解力量開展工作的組織作用;三是對調解工作制度建立、業務指導以及流程監督等作用;四是重大矛盾糾紛的上報溝通和應急處置功能。對平臺的定位和設置,全國各地具體操作方法不盡相同。
(二)大調解和人民調解的關系定位
《人民調解法》第2條對人民調解作了簡要的概括:本法所稱人民調解,是指人民調解委員會通過說服、疏導等方法,促使當事人在平等協商的基礎上自愿達成調解協議,解決民間糾紛的活動。究其根本,調解其實就是“具有中立性的第三者通過當事人之間的意見交換或者提供正確的信息,從而幫助當事人達成合意的場面”。 [日]棚瀨孝雄著:《糾紛的解決與審判制度》,王亞新翻譯,中國政法大學出版社1994年版,第13頁。
我國調解的歷史可以追溯到原始社會。當時人們之間的爭端由部族首領按照原始社會的風俗、習慣,通過協商予以解決。而對于本氏族個別不遵守習慣的人,則是依靠社會輿論和社會道德力量,采取調和的辦法,使其歸順,認識錯誤,達到平息矛盾、排除爭紛、調整好相互間關系的目的,以維持正常社會生活秩序和生產秩序??梢運?,這就是調解的原始形式。
新中國成立后,《憲法》明確了人民調解委員會的地位,1989年國務院頒布的《人民調解委員會組織條例》和2002年司法部發布的《人民調解工作若干規定》,對人民調解工作的性質、任務和原則等作出規定,確立了我國現行的人民調解制度。1991年頒布的《民事訴訟法》將1982年《民事訴訟法(試行)》規定的“著重調解”改為“自愿合法調解”,確立了現行的訴訟調解制度。1999年頒布的《行政復議法》取消了1990年《行政復議條例》關于“復議機關審理復議案件,不適用調解”的規定,2007年頒布的國務院《行政復議法實施條例》明確規定兩種案件可以適用調解,在行政復議中也最終確立了調解制度。
當前,隨著我國經濟社會快速發展、城市化進程日益加快,我國也進入了社會轉型期和矛盾凸顯期,各類矛盾糾紛呈現出多樣性、復雜性、群體性等特點,社會利益格局不斷調整,各類矛盾糾紛逐漸增多,調處難度大、激化因素多,一旦處理不當,極易引發刑事、治安、群體性案件,給社會造成不安定因素,影響黨委政府中心工作。與此同時,傳統的調解類型也面臨種種困境,難以適應及時緩和大量糾紛的現實需要,在解決糾紛上的作用日趨下降。這使得慣于把人民調解作為“防止糾紛的第一道防線”的國家產生了構筑一種更具實效、更具權威的糾紛解決方式的內在需要,以改變過去各種調解單兵作戰、各自為政的調處格局。


經過研究和實踐,大家越來越認識到:人民調解工作既繼承了中華民族的優秀文化傳統,又與社會主義法律規范相協調,符合當前多元化、多途徑解決民事糾紛的世界潮流,符合先進的訴訟理念和先進文化的前進方向。歷史的經驗告訴我們:人民調解工作符合中國國情,應當繼續加強。
二、人民調解流程
(一)人民調解程序合法性分析
1.從程序法角度看人民調解的程序要求
實體法和程序法是根據法的內容進行劃分的結果。法律對人們行為的調整是通過設定權利和義務來實現的,權利和義務是法律的內容。以實體權利和義務為內容的法律是實體法,而以程序權利和義務為內容的法律就是程序法。從《人民調解法》最終追求的立法目的來看,如果沒有必要的程序保證,是很難實現的。從一般意義上看,程序是指“事情進行的先后次序”或者“按時間先后或依次安排的工作步驟”。 參見《辭?!?、《現代漢語詞典》“程序”條目。 它有順序、手續、方式、步驟、節奏以及相關配套要求等含義。在諸多法律程序中,最具有典型意義的是國家司法機構為解決業已發生的利益糾紛而制作司法裁判的程序。在現代社會中,利益糾紛解決可以有多種途徑,如通過協商方式解決,通過由第三方主持進行的調解方式解決,通過由糾紛雙方共同選擇的仲裁來解決,或者通過由國家司法機構進行裁判的方式解決。這幾種糾紛解決方式都可以被納入法律程序的軌道。 陳瑞華著:《程序正義理論》,中國法制出版社2010年版,第3頁。 很顯然,人民調解就是屬于通過第三方主持進行的調解方式解決社會矛盾糾紛,也很顯然,人民調解也必須被納入法律程序的軌道。作為一種形成法律決定的過程,程序可以包括一系列環節,如程序的開啟,程序主體的行為,法律決定的制作、審查和生效,程序的終結等。 陳瑞華著:《程序正義理論》,中國法制出版社2010年版,第4頁。 人民調解最終也是要形成法律決定的——人民調解協議書。為了最大限度保證人民調解協議書的法律地位,必須要有一定的法律程序來保障。所以,在《人民調解法》頒布實施的背景下,人民調解的程序性要求顯得越發突出。
2.從工作實踐看人民調解程序規范的必要性
在具體調解工作中,調解程序規范也是有其必要性的。首先,《人民調解法》對調解程序是有規定的,貫徹和實施人民調解法就要求我們在工作實踐中強調調解程序的規范性。其次,實際工作中,當事人習慣性地把人民調解這種非訴訟化解糾紛形式與訴訟化解糾紛形式作對比,為了彰顯人民調解的嚴肅性和權威性,一定的程序要求是必要的。再次,人民調解化解的矛盾大都是民間糾紛,調解現場往往會吵鬧無序,如果沒有調解規范和程序,調解員對調解活動的組織和開展就會顯得困難重重。最后,調解程序規范可以提升人民調解成功率,保證人民調解協議履行率。
(二)《人民調解法》實施后的調解流程
《人民調解法》專門有一章節規定了調解程序,即第四章,從第17條到第27條具體規定了調解活動的一個流程,簡要總結就是受理糾紛——調查分析糾紛情況——對當事人進行說服勸導工作——促成當事人和解并達成調解協議——調解協議的履行——立卷存檔。
詳細解讀一下,首先是受理程序。其第17條規定:“當事人可以向人民調解委員會申請調解;人民調解委員會也可以主動調解。當事人一方明確拒絕調解的,不得調解?!幣簿褪撬?,當事人之間發生了矛盾糾紛,是否申請人民調解,當事人具有選擇權,當然,為了社會共同利益——畢竟矛盾糾紛的演變可能會影響整個社會的和諧穩定,法律也賦予了調委會主動介入權,但這種介入是“可以”介入,而不是必須介入,并且,當事人對這種“介入”可以接受也可以拒絕。說到底,人民調解活動的啟動是完全掌握在矛盾糾紛當事人手中的。其第18條規定,基層人民法院、公安機關對適宜通過人民調解方式解決的糾紛,可以在受理前告知當事人向人民調解委員會申請調解。這只是一個矛盾糾紛案源轉接的規定,還強調了當事人的調解活動啟動權利。
如果糾紛當事人啟動了調解程序,就進入正式的調解活動,首要任務就是要確定調解員。第19條規定:“人民調解委員會根據調解糾紛的需要,可以指定一名或者數名人民調解員進行調解,也可以由當事人選擇一名或者數名人民調解員進行調解?!鋇鶻庠鋇娜范ㄓ辛街中問?,一種是指定,即由人民調解委員會指定;另一種是選定,即由當事人選擇。兩種方式確定的調解員人數沒有具體規定,具有很大的自由操作空間。第20條規定:“人民調解員根據調解糾紛的需要,在征得當事人的同意后,可以邀請當事人的親屬、鄰里、同事等參與調解,也可以邀請具有專門知識、特定經驗的人員或者有關社會組織的人員參與調解。人民調解委員會支持當地公道正派、熱心調解、群眾認可的社會人士參與調解?!北咎豕娑ɑ疽部梢運闋魘塹鶻庠比范ǖ囊桓鲅由?,就是協助調解人員的選擇問題。要善于利用氛圍效應,把握當事人的心理活動。當事人糾紛心理的發展變化,不是在封閉的條件下進行的,總是在與周圍的人進行交往中,通過心理互動,使原有的糾紛心理發生變化。 柴建國主編:《民商案件舉證要點與調解技巧》,人民法院出版社2003年版,第78頁。 因此,調解中,可結合當地風俗習慣,邀請周圍群眾代表,當事人單位的領導和親戚朋友參與調解。
緊接著,開始進入調解,要對調解行為進行約束性規定,即第21條,人民調解員調解民間糾紛,應當堅持原則、辨法析理、主持公道。調解民間糾紛,應當及時、就地進行,防止矛盾激化。第22條,人民調解員根據糾紛的不同情況,可以采取多種方式調解民間糾紛,充分聽取當事人的陳述,講解有關法律、法規和國家政策,耐心疏導,在當事人平等協商、互諒互讓的基礎上提出糾紛解決方案,幫助當事人自愿達成調解協議。對當事人進行說服勸導工作。對當事人進行說服勸導是人民調解工作中的重要步驟,調解方式要推陳出新,只靠思想覺悟不行。必須以事實為依據,以法律、法規、規章和政策為準則,對當事人闡明法律處理的結果會怎樣,使得當事人在知曉“利害得失”的情況下,愿意接受調解。法律、法規、規章和政策沒有明確規定的,才依據社會公德,絕不能無原則的“和稀泥”。
接下來,開始調解,為了規范調解活動,保障調解能夠順利開展,第23條和第24條分別規定了當事人在調解活動中的權利和義務。當事人在人民調解活動中享有下列權利:選擇或者接受人民調解員;接受調解、拒絕調解或者要求終止調解;要求調解公開進行或者不公開進行;自主表達意愿、自愿達成調解協議。當事人在人民調解活動中履行下列義務:如實陳述糾紛事實;遵守調解現場秩序,尊重人民調解員;尊重對方當事人行使權利。第25條規定:人民調解員在調解糾紛過程中,發現糾紛有可能激化的,應當采取有針對性的預防措施;對有可能引起治安案件、刑事案件的糾紛,應當及時向當地公安機關或者其他有關部門報告。
第26條規定:“人民調解員調解糾紛,調解不成的,應當終止調解,并依據有關法律、法規的規定,告知當事人可以依法通過仲裁、行政、司法等途徑維護自己的權利?!閉饈嵌雜讜詰鶻饣疃⑸牡鶻獠懷汕榭齙拇沓絳蛞?,賦予當事人其他權利救濟渠道。
最后就是文書整理工作,即第27條規定:“人民調解員應當記錄調解情況。人民調解委員會應當建立調解工作檔案,將調解登記、調解工作記錄、調解協議書等材料立卷歸檔?!?br/>三、大調解機制對人民調解流程的影響
(一)大調解機制對人民調解流程的積極影響
1.大調解機制下矛盾糾紛化解的一般流程
(1)訴訟調解的流程
訴訟調解就是法院調解,所謂法院調解,“是指在人民法院審判組織的主持下,雙方當事人就民事權益爭議平等協商,達成和解協議,解決糾紛的活動”。目前在法院的一般實踐中,法院調解主要有幾個方面設置程序:第一,當事人要到法院立案庭起訴立案,即在法院調處之前當事人必須啟動訴訟程序的初始步驟;第二,在調解時間上有明確規定,我國民事訴訟法將訴訟和解的期間規定為“在人民法院受理案件之后至第一審判決或者第二審判決作出之前,當事人之間可以和解”;第三,調解方式特別,主要是在法院或法官的主導下進行,法院和法官對和解協議的內容、和解的方式、和解的條件可以作適當干預;第四,法院和法官要對和解協議進行審查,審查的內容主要包括:達成和解協議的當事人是否具有民事訴訟行為能力;當事人的意思的表示是否真實;和解的事項是否屬于當事人能夠依處分權自由解決的事項;和解協議的內容是否違反法律或社會公共利益。法院經過審查,認定和解協議有效的,和解成立;反之,訴訟應當繼續進行。
訴訟調解和人民調解在流程上有比較明顯的區別,主要表現是依據的法律程序不同,訴訟調解遵照的是《民事訴訟法》,人民調解依照的是《人民調解法》;調解主體不同,一個是法院法官,另一個是人民調委會調解員;法律地位不同,訴訟調解是在訴訟期間進行調解,是法定程序,人民調解是訴訟以為群眾組織的調解活動;法律效力不同,法院的調解書基本等同判決書,可以申請法院的強制執行,而人民調解協議主要靠當事人自覺履行。另外,還有人民調解比較靈活,可以反復多次進行,在時間控制上有較大空間;人民調解是免費的,訴訟調解在起訴立案時一般先要繳納訴訟費;法院的訴訟調解一般是被動式調解,即要有當事人啟動訴訟程序之后才可以開始,調委會的人民調解是可以主動介入矛盾糾紛調處的。
(2)信訪案件調處流程
嚴格來說,信訪部門只是矛盾糾紛的收集部門,實踐中處理具體的矛盾糾紛并不多,最多也只是協助相關部門來處理信訪矛盾糾紛。其基本流程是受理信訪案件后,其認為對應向人大、檢察院、法院提出的,就會建議當事人通過訴訟、仲裁、行政復議等方式解決的;對于簡單的糾紛,接待現場能調處的,信訪部門會召集相關部門或者當事人進行調處;對于不能現場調處的,一般是移送給相關部門進行調解;特別復雜疑難的上交給相關領導。信訪案件及時調處的,調解協議最終也是由人民調委會來組織實施。
(3)行政部門調處(政府職能部門主持和參與的調處)流程
行政部門調處的案件,首先,有其局限性的,其涉及的矛盾糾紛基本都是和該行政部門行政行為有關聯的,也只有這樣的矛盾糾紛才屬于其調處的范疇;其次,行政部門調處糾紛是依職權行為,是法律法規明確規定的,其啟動不需要當事人申請;最后,其調處行為和行政行為由于是一個法律主體,對當事人的心理影響也是顯而易見的。
(4)行政案件調處(涉及政府部門的矛盾糾紛調處)流程
行政案件的調處和行政部門調處案件是兩個不同意思。行政案件調處一般是指涉及政府部門的糾紛調處,此類糾紛由于一方當事人是政府部門,其調處的流程也比較復雜。有的是由涉案行政部門的上級部門來組織,有的是有其他政府部門來組織。其調處的中立性和公正性往往會受到當事人質疑,調解的難度也比較大。其最終的調解結果往往不是調解協議,大多是涉案行政機關改變對相關當事人的行政行為。
(5)其他大調解機制下的糾紛調處流程
2.大調解機制對人民調解流程的積極影響
大調解機制對人民調解流程的積極影響有:
(1)補充作用,大調解機制為人民調解提供調解方法和手段上的補充,特別是在一些重大復雜疑難以及群體性矛盾糾紛案件中。(2)規范作用,大調解機制作為地方黨委政府統一領導的糾紛化解機制,可以對矛盾糾紛排查調處進行統一規劃和統籌,也可以對人民調解流程進行監督和指導,促進人民調解進一步規范。(3)引導作用,大調解機制幾乎涵蓋了矛盾糾紛化解的所有方面,從社會和諧穩定的高度,可以對人民調解工作特別是人民調解流程設計有較好的引導作用。(4)糾偏作用,
對人民調解流程中可能出現的問題進行糾正。
(5)救濟作用,
人民調解過程中出現的困難和問題,特別是人民調解難以化解的矛盾糾紛,可以統籌到大調解機制下去化解。
(二)大調解機制對人民調解流程的沖擊
1.調處中心對人民調委會的沖擊
大調解機制的一個核心動作就是成立了調處中心,這種機制的越來越明顯的一個趨勢就是想把調處中心打造為一種司法化、專業化的糾紛解決機構,從而超越人民調委會的地位、使之脫離對基層自治組織的依附,吸納大量法律職業者參與,同時通過加強行政機關對調處中心的管理,提高調解程序的正規化和調解協議的法律效力,就是所謂“司法化”、“行政化”的表現。然而,如果全面推行這一模式,必然會危及人民調解作為社區調解的定位及群眾性特點。盡管一些主流認識對這一發展模式比較青睞,但這種隱含著權力擴張的意圖最終有可能完全顛覆了人民調解的真正內涵,并最終使人民調解發展走入死胡同。
實際上,更為合理的模式或方案是根據人民調解的實際情況和發展需求,將其進一步法律化、程序化、規范化。尊重《憲法》的既有框架和對人民調解的最高法律定位,同時也注重人民調解組織發展。避免法律職業和公權力對調解的深度滲透或壟斷,維護人民調解的基礎和多元化模式,同時,在開放式的制度設計中,并不會妨礙新型或高端的調解機構根據相關法規及其特殊需要,開展特別的和專門的調解活動。
2.大調解機制糾紛調處流程對人民調解流程的影響
第一,沖擊人民調解的法定程序,導致在人民調解活動中隨意性比較大。雖然人民調解流程可以不拘形式,但是根據《人民調解法》的規定,其中一些必要的流程還是法定的,比如,當事人要主動申請調解,人民調解協議要簽字等。
第二,影響了人民調解的中立性,進而影響了調解結果的權威性,導致群眾逐漸對人民調解喪失信心。在工作實踐中,一些部門和群眾的矛盾糾紛,為了獲得盡快解決,通過大調解的名義,要求調委會先草擬人民調解協議,然后軟硬兼施要求當事人簽字。
第三,擾亂人民調解員的身份定位。人民調解員是人民調解委員會這個自治組織的成員,對調委會負責,對人民群眾負責,對法律和事實負責。因為大調解的統一工作指導,人民調解員往往被當做政府工作人員,并常有指定的調解結果要求。
第四,干擾了司法行政對人民調解活動的指導和監督。
第五,造成人民調解協議合法性問題。大調解機制下矛盾糾紛化解比較強調效率,往往過于強調當事人矛盾糾紛的“表面解決”,急于達成相關協議,這種背景下形成的人民調解協議一般過于草率,造成違法問題。
四、人民調解流程再造設計
(一)大調解機制下人民調解流程再造原則
1.合法性原則
除了《人民調解法》之外,流程設計應該還要考慮一些基本的法律價值,不能和其他法律法規發生沖突。盡可能地保證人民調解程序公平,公正,透明。保證最終的人民調解協議和可能的(或者類似案情的)法院判決趨于一致。符合基層人民群眾最基本的價值觀念判斷,符合大多數人民群眾的意愿。
2.便民性原則
人民調解本身就是為了快速化解社會矛盾糾紛,為了快捷高效地化解矛盾糾紛,就要采取便民原則,如果還是正規訴訟程序那樣就繁雜了,比如,調解場所,在調解室可以調解,在工礦場地也可以調解,還可以上門調解,甚至在田間地頭也可以調解矛盾糾紛。矛盾糾紛的化解方式很多種,只有便民才能吸引群眾通過人民調解方式來化解矛盾糾紛。
3.簡易性原則
簡易是為了便宜調解員操作,也是為了便宜當事人參與,同時簡易也可以發揮人民調解的本質優勢作用。
4.有利于調解員開展調處活動原則
隨著近幾年社會發展急劇變化,矛盾糾紛的數量是逐年猛增,甚至還有一些重大、復雜和群體性矛盾糾紛,處理不好也可能演變成大問題,比如,“民轉刑”案件,甚至是重大的社會事件,如甕安事件。所以人民調解員在調處糾紛過程中要有一定靈活度,所以人民調解流程設計不能太僵硬,有點程序可以根據情況直接跳過,例如,當事人申請原則,如果在糾紛現場雙方當事人矛盾隨時有可能激化的情況下,讓當事人填寫人民調解申請是不適當的,完全可以在調處成功后再補充。
5.有利于提升矛盾糾紛調處成功率原則
馬修將可預測性、透明性和理性視為具有內在關聯性的“尊嚴價值”。這些要求的核心是向那些其利益處于待裁判狀態的參與者告知裁判的理由,這既是理性原則的需要,也有助于當事者及時為自己的未來作出合理的安排,從而產生受到尊重的感覺。 陳瑞華著:《程序正義理論》,中國法制出版社2010年版,第255頁。 這是法律程序正義理論中的“尊嚴理論”。該理論說明一個簡單而且深刻的道理,就是在調處過程中,必須保證當事人雙方的人格尊嚴,特別要考慮到矛盾糾紛調解案件的性質,一般都是熟人之間的糾紛,普通群眾中還有“面子”一說,為了提升矛盾糾紛調處成功率,就必須把“尊嚴價值”理論融入調解流程設計中去。
6.有利于發揮大調解優勢原則
人民調解是大調解機制下的一塊重要內容和方式方法,可以毫不夸張地說,人民調解就是大調解機制作用發揮的主體,但是大調解機制也為人民調解提供很多便利和支撐,所以,人民調解也是在大調解機制下發揮重要作用的,人民調解流程設計要考慮到大調解機制,通過人民調解流程設計進一步挖掘和發揮大調解機制的優勢作用。
(二)人民調解流程設計建議
2002年以來,司法部和最高人民法院多次召開相關會議,2011年1月《人民調解法》正式實施,這些有力措施推動了新時期人民調解改革創新,人民調解工作實現了歷史性的發展,為維護社會和諧穩定作出了重要貢獻。目前,在大調解機制下,如何充分發揮大調解機制的優勢作用,防范和消弭其對人民調解的沖擊和不利影響,充分彰顯人民調解的傳統優勢,重獲社會大眾對人民調解的信心,體現人民調解的中立性與獨特性,在《人民調解法》的大背景下,人民調解流程頂層設計就顯得尤為必要,相關部門特別是司法行政部門適時制訂人民調解流程規范等類似規定也顯得尤為必要(《民法》對應的有《民事訴訟法》,《刑法》對應的有《刑事訴訟法》,以及《行政訴訟法》,所以《人民調解法》從邏輯上來說也應該有其對應的程序法或流程規定)。結合工作實際和理論探索,建議人民調解流程設計至少要注意以下方面:
1.人民調解流程頂層設計的形式
在我國法律體系中,程序法占有相當重要的位置,相應的實體法都有相對應的程序法。當然,也許《人民調解法》涉及的實體權利義務沒有一些“大法”重要,影響的社會面也沒有那么廣泛,出臺相關程序流程規范還是很有必要的。從實踐來看,醞釀“人民調解流程法”是不切實際的,不過出臺相關規章以及規范等立法形式還是有必要的,而且其可操作性更強,對社會生活實際的快速變化也能作出適時反應。所以建議司法部(或者聯合最高人民法院)適時出臺“人民調解流程規章(規范)”,以“規章”形式解決頂層設計形式問題。我國《立法法》第71條規定:國務院各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構,可以根據法律和國務院的行政法規、決定、命令,在本部門的權限范圍內,制定規章。所以,從法理層面,司法部出臺這樣的規章是沒有任何障礙的。
其實,實踐中,也一直有類似這樣的規范出臺,其中也有少許設計人民調解流程規定的。例如,1989年就頒布實施了《人民調解委員會組織條例》,特別是2002年以來,中辦、國辦轉發的《最高人民法院、司法部關于進一步加強新時期人民調解工作的意見》、最高人民法院《關于審理涉及人民調解協議的民事案件的若干規定》、司法部《人民調解工作若干規定》、最高人民法院、司法部《關于加強人民調解工作切實維護社會穩定的意見》和最高人民法院、司法部《關于進一步加強新形勢下人民調解工作的意見》等文件相繼出臺,對人民調解工作作出了很多補充規定,極大地完善了人民調解制度。
2.人民調解流程設計應符合憲法和法律的規定
一個具體的流程設計不僅影響矛盾糾紛當事人的實體權利處理,也會在很大程度上影響人民調解員開展相關調解工作。廣大人民調解員、人民調解工作管理者都迫切希望出臺一份專門的人民調解流程規定,從立法層面將人民調解受案范圍、調解經過等與流程相關的程序固定下來。這樣的流程設計就要符合上位法的規定,特別是憲法規定,《憲法》第二章詳細規定了《公民的基本權利和義務》,例如,《憲法》第41條規定:“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員,有提出批評和建議的權利;對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為,有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利,但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害。對于公民的申訴、控告或者檢舉,有關國家機關必須查清事實,負責處理。任何人不得壓制和打擊報復。由于國家機關和國家工作人員侵犯公民權利而受到損失的人,有依照法律規定取得賠償的權利?!痹詿蟮鶻饣葡?,因為政府職能部門過于參與糾紛調處,特別是涉案機關深入介入矛盾糾紛調解,就有防范該機關對矛盾一方當事人的壓制、打擊以及偏袒可能的必要性。
另外,根據人民調解的工作實踐,人民調解流程規范要按照科學發展觀的要求,堅持人民調解制度的本質屬性和特征,堅持憲法和民事基本法律對人民調解制度的定位,既要完善和發展人民調解制度,又要區別于其他調解制度,注意與相關法律相互協調銜接,注重對《人民調解法》不足之處的完善。
3.賦予人民調解流程規定的一定法律地位
人民調解的流程規定是整個人民調解制度設計的“外源性”保證,雖具有附屬性,但如果沒有這層附屬性?;?,其內在性必會受到極大傷害。人民調解有法定的流程保證,第一,可以最大限度地保證調解活動開展;第二,可以減小調解活動成本;第三,也方便糾紛當事人;第四,可以減少外來干擾,特別是在大調解機制的背景下,賦予人民調解流程規定一定法律地位,還可以促進人民調解工作創新開展,隨著近年來人民調解組織形式、工作領域、工作機制等不斷創新發展,區域性、行業性人民調解組織大量涌現,專業化人民調解委員會也逐步產生,如何保證和堅持憲法等法律確定的人民調解的自治性、群眾性和民間性,如何保持人民調解的自身特色,如何將人民調解與其他各種糾紛解決方式既有銜接又有區分,人民調解流程的規定,也許就是彰顯人民調解工作的最大亮點和特色的最好注腳。
賦予人民調解流程一定法律地位,也可以從規范層面制約和約束調解員的調解活動,對于提升人民調解活動的權威性,保證人民調解協議的法律效力,是有重要意義的。由于人民調解活動的公益性,決定了人民調解員來自調解活動的報酬相對微薄,在不少地方,特別是經濟欠發達地方,人民調解員的法律素質和自我約束性相對低下,如果沒有具有一定法律地位的流程規定,人民調解就會陷入無法、無序、無章和失控危險。以棲霞區人民調解員文化素質調查為例,全區社區(村)一級人民調解委員會有調解員139名,其中大專文化僅有46名,并且很多還是“后大專”(即工作以后通過函授、夜校等方式取得的),還有32名只是初中文化學歷。具體實踐工作中,除了加強日常業務工作培訓指導外,通過人民調解流程來對調解員進行規范和約束也是必要的,同時這樣的程序性規定也可以有效對抗大調解機制下外來因素干擾。
4.確定人民調解的適用領域和調解糾紛的范圍
人民調解流程首先要解決的一個任務就是人民調解的受案范圍?!睹袷濾咚戲ā泛汀度嗣竦鶻馕被嶙櫓趵啡范ā暗鶻餉竇渚婪住蔽嗣竦鶻夤ぷ鞣段??!度嗣竦鶻夥ā芬蛭種衷?,在立法時回避了這個問題,沒有適用范圍的規定。有意見認為,應當將調解民間糾紛改為調解民事案件或輕微刑事案件?;褂腥巳銜?,人民調解應當堅持調解民間糾紛的提法,這符合人民調解的性質。但是如何定義民間糾紛?它的范疇究竟是什么?既要能區別人民調解與其他糾紛解決機制,又為人民調解延伸領域留有空間。發生在自然人之間、自然人與法人或者其他組織之間的糾紛以及依法可以采用調解方式解決的其他糾紛都應該屬于民間糾紛。從某種意義上說民間糾紛就是平等主體之間的具有民事權利義務內容和其他日常生活中發生的糾紛。一是糾紛當事人是平等主體,包括自然人之間、自然人與法人之間、自然人與其他組織之間、法人之間、法人與其他組織之間,只有是平等主體,人民調解委員會才可以居中調處;二是糾紛內容既可以具有民事權利義務內容,包括人身、財產權益等,也可以沒有民事權利義務內容,如并無財產爭執的家庭關系糾紛、道德糾紛。對于日常生活中發生的其他糾紛,如輕微刑事案件、治安案件等可不可以歸入人民調解范疇呢?從人民調解的作用發揮,以及目前大調解機制的覆蓋來看,人民調解還是可以在大調解機制下進一步擴張人民調解范疇,把輕微刑事案件、治安案件等糾紛納入人民調解受案范圍??梢哉庋?,只要法律、法規沒有強制規定由專門機關管轄處理的,或者禁止采用調解方式解決的,都可以納入民間糾紛的范疇里面,人民調解組織都可以調解,這樣也能最大限度地與當前大調解機制保持一致,增進人民調解發展壯大的可能性。但是下列案件是不可以進入人民調解流程的:一方當事人不同意進行調解的案件;人民法院、公安機關或其他行政機關已經受理或者解決的案件;已構成犯罪或構成嚴重違反治安管理處罰行為的案件;其他法律法規規定只能由專門機關管轄處理的,或者法律法規禁止采用民間調解方式解決的案件。
5.明確人民調解的被動申請權和主動介入權
人民調解活動開展是需要一個啟動機制開啟的。人民調解涉及兩個方面,3個主體。兩個方面是指糾紛當事人和人民調委會或者人民調解員,3個主體是指糾紛雙方當事人和人民調委會或者人民調解員。那么究竟如何來啟動人民調解呢?這就是人民調解流程設計需要考慮的一個重要問題?!度嗣竦鶻夥ā返?7條規定:當事人可以向人民調解委員會申請調解;人民調解委員會也可以主動調解。當事人一方明確拒絕調解的,不得調解。這就表明,從人民調委會視角來看,人民調解啟動存在被動申請和主動介入兩種形式。一般情況下,都是糾紛當事人主動申請,并填寫人民調解申請書,類似于法院的起訴書,從程序的完整性來說,這一環節不可省略,正是由于當事人主動申請了,就表明糾紛當事人有調解的意愿,符合民事權利“意思自治”原則,同時調委會調解該糾紛也有理可據。另一種形式是主動介入權,請注意,人民調委會主動介入是“可以”,而不是必須,同時,在調委會介入后,如果“當事人一方明確拒絕調解的,不得調解”。表明人民調解的主動介入權應該是偶然情況,同時還表明,主動介入并不是強硬去開展調解活動,而是向糾紛當事人作一種宣示——告知雙方當事人的矛盾糾紛可以通過調委會來調處,其實,介入之后還是需要糾紛當事人提出申請,填寫調解申請書。目前,在大調解機制下,過分強調人民調解的主動介入權,甚至剝奪糾紛當事人調解與否的選擇權,強硬介入調解,結果往往適得其反,從而造成糾紛調處不成轉變為信訪案件,糾纏不已。
另外需要指出的是,各種形式的人民調解委員會是獨立的,在受理糾紛類型和難易程度上可能各有側重,但調委會之間沒有上下級關系,沒有隸屬關系。人民調解委員會不可以要求另外一個人民調解委員會主動介入指定糾紛。實踐中經?;崠嬖誚值潰ㄏ繒潁┑魑嵋笊縝ù澹┑魑嶠槿脛付ò訃?,應該通過人民調解流程的制訂來予以修正。
6.賦予人民調解員一定程度的調查取證權
《人民調解法》第21條規定:人民調解員調解民間糾紛,應當堅持原則,辨法析理,主持公道。其含義就是人民調解要依法調解,要依據事實來調解,否則如何“辨法析理,主持公道”?《人民調解法》第24條第1款規定:當事人在人民調解活動中
應履行如實陳述糾紛事實的義務。

可是如果一方當事人為了自身利益最大化,沒有如實陳述糾紛事實,或者雙方當事人糾紛事實不一致怎么辦?這一系列問題的化解就有賴于人民調解員的調查取證權。當然,人民調解員的調查取證權和法院與檢察院的調查取證權是不一樣的。首先,人民調解員的調查取證權應該被局限于一定條件和范圍,就是在矛盾糾紛事實不清或者當事人闡述不一致的情況下,才有調查取證的必要,或者是當事人自己取證有困難的,無法舉證的,人民調委會作為社會組織,可以方便當事人,協助或者直接幫助當事人到相關機關或機構調查取證,以便還原事情的是非曲直,另外,可以賦予調解員決定權——是否需要啟動調查取證權,調查取證的范圍大小等事項。其次,調查取證應該以調委會組織名義,調解員需要出示證件,填寫相關程序材料,并且應有兩名調解員開展調查。再次,要明確這種調查取證權只具有調解活動過程中工作方法的意義,不需要施加相對人(被調查取證對象)強制配合義務,也就是說,相對人可以拒絕,這是人民調解的法律定位和法律地位決定的,又次,調查取證的結果應該作為調解的一個依據,充分引導當事人根據調查取證情況以及法律規定,分清責任,從而達成人民調解協議。最后,賦予人民調解員一定程度的調查取證權也可以規范目前大調解機制下一些亂象,由于大調解機制可以極大地調動更多行政資源甚至司法資源,過度地調查矛盾糾紛甚至是矛盾糾紛當事人情況,存在侵犯當事人合法權益的可能。
7.調解場所和調解方法使用
公安機關有審訊場所,人民法院有審判場所,因為場所不僅可以為活動開展提供空間作用,也是人民調解嚴肅性、規范性和科學性的一種表達,所以調解流程應該對調解場所有必要的規定。同時為了調解活動順利開展,不僅要有場所,場所的安排也要有規定,比如,當事人桌牌,調解員乃至于記錄人的座位安排,這樣可以提升調解效率,也可以提高調解成功率,特別是重大和復雜糾紛,場所和場所安排還是有重要作用的。當然場所畢竟屬于工具性作用,強調調解場所和場所安排只是作為一般意義上的規定,為了充分彰顯人民調解的優勢,調解場所是可以靈活變動的,可以上門調解,可以在田間地頭調解,可以在廠礦車間調解。
另外一個問題是調解方法,調解方法是調解員處理矛盾糾紛的方式方法,本不屬于調解流程范疇,但考慮到調解實踐出現的問題,仿照一般民事訴訟,規定一個一般調解方法還是很有必要的,作為調解員一般調解流程使用。至少包括幾個方面:第一,調解員當場宣布調解要求和紀律,避免調解過程當事人爭吵以及不必要的混亂;第二,當事人闡明事實經過,并可以出示證據;第三,當事人表達訴求;第四,調解員調查審核,弄清事實經過,并根據法律提出調解意見;第五,溝通雙方當事人,不斷縮小雙方訴求差距,最終達成調解協議;第六,在調解活動中,必要情況下雙方當事人要空間隔離,就是“面對面”和“背靠背”調解方法的運用。
8.調解活動中保證當事人話語權表達
調解流程設計一定要解決糾紛當事人話語權表達問題。人們通常認為,只有在當事者富有意義的參與法律結論的制作過程中,他們的尊嚴才有可能得到尊重。 陳瑞華著:《程序正義理論》,中國法制出版社2010年版,第256頁。 在工作實踐中,已有部分案例反映出調解協議履行不到位的問題,而調解協議履行不到位是因為當事人覺得自己的訴求沒有被滿足,而訴求沒有被滿足是覺得自己在調解過程中,沒有充分表達的機會,“話沒有說清楚,話沒有說全”是相當一部分當事人悔約的原因?!度嗣竦鶻夥ā訪魅飯娑說筆氯瞬喚鲇薪郵艿鶻獾娜ɡ?,也有拒絕調解的權利;可以要求調解不公開進行,也可以要求調解公開進行,而且規定當事人在人民調解活動中享有選擇或者接受人民調解員、接受調解、拒絕調解以及要求終止調解四項權利。對于調解結果,當事人可以自主表達意愿、自愿達成調解協議。從法律規定可以看出,當事人在調解中擁有完全的話語權。但這塊規定主要還是集中在當事人對是否選擇調解的決定權上。在進入人民調解流程中,如何把當事人的話語權表現出來,就需要一番設計??梢苑治講糠?,一部分可以是保障當事人話語權的必須流程,另一部分可以是當事人話語權的選擇流程。必須流程應該包括糾紛當事人對糾紛經過的闡述、證據的提交、允許一方當事人反駁和質證、對調解協議內容的看法與建議?;箍梢怨娑ㄒ恍┝鞒套魑≡裥猿絳?,比如檢驗、鑒定、當事人身份確定、證人證言、調解協議公證或者司法確認等程序,選擇性流程應該是建立在雙方當事人自愿和同意的基礎上。
當然,為了防止人民調解行政化和司法化的傾向,凸顯人民調解不拘形式、靈活便捷、便民利民的特點和優勢,人民調解程序的設計原則還是應當簡單易行,方便群眾,以及時就地調解為一般要求,專門的調解室和田間地頭都可以是開展調解工作的場所,口頭協議、書面協議都是有法律效力的人民調解協議。但要明確,規定簡捷的人民調解程序不等于不規范人民調解工作,無論當事人申請調解還是調委會主動介入調解,無論口頭協議還是書面協議,有關調解活動流程和法律文書都要做到規范,并做好人民調解工作的流程記錄和檔案管理。
9.確定人民調解協議的法律效力
確認人民調解協議法律效力也是調解流程的一個重要任務。最高人民法院《關于審理涉及人民調解協議的民事案件的若干規定》賦予人民調解協議合同性質的法律效力?!度嗣竦鶻夥ā返?1條規定:經人民調解委員會調解達成的調解協議,具有法律約束力,當事人應當按照約定履行。人民調解委員會應當對調解協議的履行情況進行監督,督促當事人履行約定的義務。人民調解協議與合同的形成、訂立情形有較大不同,其是在人民調解組織居中調解下形成的一種特殊法律文件,為了發揮人民調解的作用,降低社會治理成本,同時也為推進全社會誠信建設,《人民調解法》規定進一步增強人民調解協議的法律效力。明確規定“具有法律約束力”,但是《人民調解法》第32條又規定:經人民調解委員會調解達成調解協議后,當事人之間就調解協議的履行或者調解協議的內容發生爭議的,一方當事人可以向人民法院提起訴訟。這從某種程度上又否定了人民調解協議的效力。當事人很容易通過“調解協議的履行或者調解協議的內容發生爭議”的形式來逃避履行調解協議,從而導致人民調解協議失去效力意義。為了避免這種尷尬,《人民調解法》第33條規定:經人民調解委員會調解達成調解協議后,雙方當事人認為有必要的,可以自調解協議生效之日起30日內共同向人民法院申請司法確認,人民法院應當及時對調解協議進行審查,依法確認調解協議的效力。人民法院依法確認調解協議有效,一方當事人拒絕履行或者未全部履行的,對方當事人可以向人民法院申請強制執行。這就賦予了人民調解協議強制執行力。這是《人民調解法》中明確的流程辦法,其實還有其他辦法也可以吸收到調解流程設計中來,比如,公證的手段。南京市棲霞區各級人民調委會和棲霞區公證處開展工作銜接,對一些分期履行或不是當場履行以及數額較大等情形的調解協議提供公證服務,保證了調解協議的履行率,從而也保證了人民調解協議的法律效力。另外,除了公證的方法外,筆者建議還可以引入“保證人或擔保人”方式,在調解協議中增加一方作為履行的補充后備保障。
10.回訪與后續關注程序
嚴格來說,矛盾糾紛經過調解達成調解協議了,人民調解工作也算完了,但從矛盾糾紛化解工作的實踐來看,調解協議后的回訪與關注程序也是很重要的。除了是當場已經履行的調解協議案件,可以把此程序作為選擇性程序,否則應該把這樣一個流程作為必備調解程序。在回訪與后續關注程序中,一方面要督促當事人及時履行調解協議;另一方面要注意了解矛盾糾紛調解后的發展情況,是否有糾紛反復出現的情況,甚至是矛盾糾紛調解后重新激化的情況;最后也可以征詢當事人對人民調解工作的建議和意見,考察人民調解員調解工作的情況。
11.調解管轄權和調解次數
和法院的管轄權不同,從法理上來說,人民調解委員會作為自治組織,其本身沒有級別之分,我國法院是實行兩審終審制,而且還有申請再審程序,那么人民調委會需不需要制定一個類似的審級管轄分類呢?調解如果不成或者反復,最終需要調解多少次呢?這些都是在工作實踐中迫切需要回答的問題,人民調解流程設計可以適當考慮。
總之,作為實體法的《人民調解法》已經頒布實施,作為程序方面內容的具體實施細則特別是調解流程的設計也極為必要和迫切。筆者相信,通過制定人民調解法實施細則,或者人民調解流程規定,將會使人民調解制度更加完善,人民調解工作將更加規范,人民調解功能將更加充分地得到發揮,人民調解必將為維護社會和諧穩定作出更大的貢獻。