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七乐彩走势图近500期走势图:人民調解在現代社會治理中的作用

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汪世榮  西北政法大學教授

各位領導、各位嘉賓、各位調解員同仁:

大家下午好!

我是西北政法大學教授汪世榮,非常高興今天有機會和大家一起,分享我關于人民調解研究和思考的心得體會。講課的主要內容包括三個方面:1.國家治理現代化中人民調解的作用;2.矛盾糾紛多元化解機制建設中人民調解的作用;3基層群眾自治制度實施中人民調解的作用。下面從三個方面進行講解。

一、國家治理現代化進程中人民調解的作用

國家治理現代化,包括治理體系現代化和治理能力現代化兩個方面。社會治理現代化是國家治理現代化的應有之義,基層治理現代化是社會治理現代化的重心所在。四中全會決議提出,法治國家建設、法治政府建設和法治社會建設“三位一體”,同步推進。國家治理現代化和法治社會建設,是人民調解制度創新發展的新契機,為人民調解事業發揮作用提供了無限廣闊的空間。

1.人民調解的公共法律服務定位

人民調解制度是現代社會治理體系的重要組成部分,是公共法律服務的重要內容。改革開放四十年來,我們國家在公共服務的硬件建設領域,取得了舉世矚目的成就。城市建設、高鐵建設、機場建設等方面,中國居于“領跑者”的行列。但是,公共服務的軟件領域,諸如汽車的售后服務、物業管理、小區治理、社會組織的發育、公共法律服務,等等,我們國家與發達國家相比,還存在不小的距離。大力發展包括人民調解在內的公共法律服務,是改善民生、提高群眾獲得感、幸福感和安全感,充分釋放制度優越性,完善國家治理體系、提高治理能力的重要內容。在這一方面,深圳市福田區進行了10余年的探索,“人民調解的‘福田模式’”,請大家看屏幕,這是我帶領課題組經過10年的調研,撰寫的項目成果。深圳市福田區通過采取政府購買服務的形式,從2007年開始,在各個派出所、信訪局、勞動局、交警隊等,設立27個人民調解室,由律師進駐,提供24小時“全天候”人民調解服務,化解了大量的矛盾糾紛,起到了很好的預防化解矛盾糾紛、宣傳普及法律等作用。

2.國家和社會治理實踐對人民調解提出了更高的要求

習近平總書記指出,從“管理”到“治理”,雖然只是一字之差,但這是中國共產黨治國理政方略的轉變?!骯芾懟鼻康髦刃?,強調服從,是自上至下的方式,“治理”則強調多元主體的參與,強調協商,強調自上而下和自下而上的有機結合?;閔緇嶂衛碇幸緯傘骯步?、共治、共享”治理格局,其中,“共治”強調多元主體共同參與治理,發揮國家、政府、社會組織、個人等作用。人民調解組織屬于社會組織,是基層群眾自治組織發揮作用的途徑和方式之一,大力發展人民調解,就是完善國家和社會治理體系的體現。

“楓橋經驗”是基層社會治理的經驗,通過源頭治理、綜合治理追求治理成效,是其顯著特色。源頭治理是指從根源上預防矛盾糾紛,減少矛盾糾紛,使糾紛少發生、不發生。綜合治理指通過協調各部門、各單位、各組織的職能,發揮整體性作用,實質性、徹底解決糾紛?!胺闈啪欏本吞逑至嗽賜分衛硨妥酆現衛淼乃枷?,其基層治理的“四前工作法”,就是具體的工作機制,內容包括:組織工作走在預測前,預測工作走在預防前,預防工作走在調解前,調解工作走在激化前。矛盾糾紛在激化前予以及時化解,就地化解,體現了矛盾糾紛調解的策略:人民調解主要針對民間糾紛予以有效化解,民間糾紛的特點是,與生產生活關系密切,細小原因引發,易轉化,易激化,易復發。民間調解在解決民間糾紛中的優勢:化早,化小,化苗頭,需要從根本上消除糾紛,和睦雙方關系。同樣的糾紛,調解員能夠在第一時間介入,及時予以化解,往往能夠起到事半功倍的效果。

“四前工作法”基于社會治理的需要,發揮綜合的能動的作用,側重事前預測和預防,而非事后處置。這里,強調一下“四前工作法”關于“組織工作走在預測前”的內容及其重要性。在基層社會治理中,組織是否健全是治理能否取得成效的先決條件:“楓橋鎮”的村(居)一級,群眾自治組織包括村支部、村委會、監督委員會、調解委員會和治安保衛委員會。其中,村支部通過黨建引領,發揮先鋒模范作用;村委會通過執行村民大會和村民代表大會的決議,實現存在自治;監督委員會監督村務公開;調解委員會通過化解村民之間的民間糾紛,維護良好鄉風和社會風氣;治?;嵩蟯ü才沙鏊ど緇嶂偉埠橢刃?,預防治安案件和犯罪的發生。各類組織的健全,是村(居)自治組織發揮作用的前提條件,也是基層群眾進行民主管理、民主監督、民主決策的保障。健全的各類社會組織,能夠通過積極的預測預防,未雨綢繆,防患未然,減少矛盾糾紛,增加社會和諧。

既然組織建設這么重要,諸暨市的人民調解組織建設就是完善人民調解制度的重中之重。楓橋鎮建立了三級調解組織:村(居、企)調解委員會、辦事處(社區)調解委員會、司法所(鎮調解委員會)逐級調解?!斗闈耪蠣竇渚婪椎鞔θ舾曬娑ā罰?/span>“糾紛調處堅持‘誰主管,誰負責’和化解矛盾自下而上的原則。各村(居、企業)轄區內發生的民間糾紛由該(居、企業)調委會受理跨村(居、企業)的民間糾紛由調委會協商后共同組織調解,并確定一個調委會主持調解,共同調處有困難的可以移送該村(居、企業)所在辦事處調解??綈焓麓Φ木婪卓梢砸撲退痙ㄋM返鞔??!?/span>

調解工作的標準化、規范化建設十分必要。楓橋鎮規定:簡單糾紛當天調處,一般糾紛7天內調處,疑難糾紛1個月內調處。村(居)、企業調解未果的,及時填寫矛盾糾紛移送單,報協作站;協作站調處不成的,按照相同程序報鎮調委會。

楓橋鎮還建立了矛盾糾紛的預案制度和聽證制度。預案制度指調解組織在向上一級調委會移送矛盾糾紛材料時,根據已有材料和事實,提出調解方案,作為上一級調委會解決矛盾糾紛的參考依據。聽證制度指,遇到法律政策復雜重大的矛盾糾紛,邀請相關職能部門、當事人所在村(單位)的領導和有一定威信的黨員群眾參加聽證,通過協商,制定出完善的調解方案。

調解案例:

2005年有一戶村民購買了織機,在安裝時,由于安裝工人操作失誤,零件飛出,導致女主人傷重死亡。事情牽扯到機器生產方、代銷公司、安裝代理、安裝承接人等方方面面,如果按照訴訟程序,單單是取證、舉證,時間、費用就讓人咂舌,更不要說起訴費用,以及程序上需花費的時間。在綜治中心的組織下,派出所迅速將這起事故勘察完畢,定了性;人民法庭、司法所介入調查、取證,聯系有關方面,與村委會和當事人溝通后,各方代表一起走進調解室。在查明事實,分清責任的基礎上,調解很快成功,不過一個星期,賠償款到位。

3.中國的調解制度具有悠久的歷史文化傳統

早在西周時期,就有“調人”化解民間糾紛。中國傳統社會中發揮宗族、鄉紳、行會等民間社會的作用,化解各自領域的矛盾糾紛。陜甘寧邊區時期,邊區政府發揮民間組織的作用調解糾紛,1944年制定了《陜甘寧邊區刑事民事調解條例》。大家請注意,根據《條例》的規定,除很少數特殊案件,其他均可調解。陜甘寧邊區時期,在涌現出了戰斗英雄、勞動英雄的同時,也涌現出了“調解英雄”郭維得。郭維德調解民間糾紛的事跡,受到了邊區政府和社會各界的充分肯定。

謝覺哉曾經說過,調解不僅是化解矛盾糾紛,而且能教育公民守法,訓練群眾管理自己事務的自覺,鍛煉其參與國家和社會事務管理的能力。現代的調解制度就是調解員主持下雙方協商解決矛盾糾紛,貫徹了意思自治原則。

今天,在強調國家治理現代化的主題下,創新完善人民調解制度,在社會治理中充分發揮人民調解的作用,適逢其時。今年8月份,新加坡《調解公約》將開始簽署。根據該公約,簽署國家的政府有義務協助履行當事人達成的調解協議。調解解決糾紛被國際社會廣泛認同,我們沒有理由不重視調解工作。

二、矛盾糾紛多元化解機制建設中人民調解的作用

四中全會決定提出了矛盾糾紛多元化解建設的頂層設計:依法維權和化解糾紛,處理好維權維穩關系。建立社會矛盾糾紛預防化解機制,完善調解、仲裁、行政裁決、行政復議、訴訟等有機銜接、相互協調的多元化糾紛解決機。多層次多領域依法治理,基層自治和行業自治并重,深化基層組織和部門、行業依法治理,支持各類社會主體自我約束、自我管理,發揮市民公約、鄉規民約、行業規章、團體章程作用。建立矛盾糾紛多元化解機制,主要是處理好訴訟和非訴訟解決糾紛的關系問題。中央辦公廳、國務院辦公廳聯合下發中辦發[2015]60號文件,要求建立“有機銜接,協調聯動,高效便捷的矛盾糾紛多元化解機制?!泵芫婪諄饈敵小笆艫毓芾懟?、“誰主管誰負責”原則。

習近平總書記指示:把非訴訟解決糾紛挺在前面。將矛盾糾紛化解在訴前,實現“源頭治理”,是矛盾糾紛多元化解機制建設應當堅持的原則。2017年5月年,我們西北政法大學基層社會法律治理創新團隊,被陜西省省委確定為“三秦人才創新團隊”。2018年10月,我們團隊出版了《人民調解的“楓橋經驗”》,請大家看大屏幕圖片。人民調解的“楓橋經驗”對正確認識矛盾糾紛多元化解機制建設中人民調解的作用,具有很大的啟發作用。人民調解的“楓橋經驗”有以下四個顯著特點:

1.“四環指導法”

楓橋法庭通過加強基層基礎工作,加強對人民調解工作的指導,努力把大量的民間矛盾糾紛化解在基層,消除在初發之時。楓橋人民法庭在指導人民調解業務的過程中,總體、提出了基層人民法庭對人民調解業務進行指導的方式方法,并將之總結歸納為“四環指導法”。其主要內容為:

訴前”環節普遍指導,“訴時”環節跟蹤指導 ,“訴中”環節個別指導 ,“訴后”環節案例指導。建立法律指導員工作制度,對人民調解員就典型案例進行宣講指導,講解法律知識,提供法律咨詢,使三級人民調解委員會與法庭之間建立起穩定的聯系 。通過建立糾紛告訴引導制度,盡量發揮人民調解的作用,對一些因家庭鄰里糾紛、傷害賠償以及群體性事件等民間糾紛,對群眾進行及時妥善的引導,向其講明人民調解的優點、調解協議的效力,以及訴訟的風險,妥善引導他們選擇人民調解方式解決糾紛。如果糾紛進入訴訟程序,建立特邀陪審、旁聽制度。在審理人民調解委員會調解未果的民間矛盾糾紛時,楓橋法庭邀請相關調解人員到庭旁聽,學習審判人員說理講法的特點和調解技巧,進一步提高他們調解矛盾糾紛的能力和水平。追求訴訟與人民調解制度的有機銜接。建立了人民調解委員會調解協議審理結果反饋制度。針對人民調解未果、進入訴訟程序的案件,以及調解協議沒有履行,需通過訴訟程序確認法律效力的案件,將判決書送達給相關的人民調解組織,對人民調解組織進行具體的案例指導。案例指導間接發揮了司法與調解相互的監督和制約。

“四環指導法”既是保證人民調解質量,保證人民調解效果,發揮人民調解作用的需要,也是監督人民法庭依法公正審判的需要。一個糾紛經過調解員調解,

2.正確理解訴調解對接的含義

目前,各地都非常重視訴調對接工作,我在這里強調,一定要正確理解訴調對接的含義。訴調對接之所以必要,不是因為調解協議沒有法律效力。人民調解協議從性知識講屬于民事合同,受法律?;?。訴調對接不是對調解協議的效力進行認定,更不是強化調解協議的效力,而是對調解協議賦予人民法院的強制執行力。在一方拒絕履行義務的情況下,對方當事人可以申請人民法院強制執行。

3.建立完善矛盾糾紛多元化解機制

健全矛盾糾紛排查調處機制,重在預防糾紛。建立多元渠道解決糾紛的告知制度,尊重當事人的選擇權,引導當事人理性、平和解決糾紛。追求訴訟和其他糾紛解決渠道的合作共贏,建立健全訴調對接機制。完善矛盾糾紛多元化解機制的國家立法工作,大力解決制度供給的問題。

調解案例:申請人張某,女,39歲;申請人平平餐廳雙方于2014年3月5日簽定了“用工協議”,約定:張某為平平餐廳提供擇菜服務,每月工資3000元,管吃住,報酬月底結算。3月26日,張某提出孩子生病,辭工并結算工資。餐館認為張某的服務未到達期限,且其行為造成經營停頓,予以拒絕。

調解員從情理、道理和法理三個方面,闡明了勞動者付出勞動,必須得到報酬的意見。對于餐廳一個月沒有干滿,無法支付報酬的辯解,調解員認為:一個月平均30天,每月3000元工資,也就意味著每天100元。張某實際工作時間22天,應當得到報酬2200元。

但是,調解員也指出張某臨時辭工,對餐館的經營造成困難,也應承擔相應責任。最終餐館支付張某勞動報酬2100元,并當場予以支付。事后回訪,雙方當事人對解決效果均表示滿意。

三、基層群眾自治制度實施中人民調解的作用

社區是基層社會治理的基本單元,社區的環境衛生、文藝體育、治安保衛、社區養老,等等,無不與社區居民的生活質量息息相關。調解組織在社區治理治理中扮演著舉足輕重的作用,充分發揮社區治理中調解組成的作用,具有重要的作用。調解制度直接關系到基層民主建設,現代化城鄉鄉村治理體系的構建;關系到基層制度建設,村規民約、村民自治制度的落實;關系到基層文化建設,從傳統“告老還鄉”到現代“返鄉走親”的實踐。其中:

1.人民調解的程序設計和調解協議的即時履行

調解程序十分重要,調解開始之時,調解員要引導當事人達成關于同意調解的合意。一方面表示調解基于雙方自愿,另一方面教育當事人正確行使權利,履行義務。在這一環節,尤其要強調,雙方本著真誠的意愿,參與調解活動。尊重對方當事人,致力于解決糾紛。協議一經達成,即時履行協議,徹底解決糾紛。如果不能即時履行,約定保證履行協議的措施。

哪些措施可以起到保證調解協議的履行作用呢?

提供保人擔保稱為“人?!?,提供財產擔保稱為物保,還可以約定違約金等等,一句話,對于不履行協議的一方當事人,必須設定制裁措施。實踐中,我們并不重視保人的作用,實際上,中國傳統社會和國外,都重視發揮保人的作用。當然,還有一個訴調對接的方式,對于不能即時履行的人民調解協議,經過司法機關的確認,將之轉化成司法調解,就取得了強制執行的效力。人民調解協議已經司法確認,一方當事人不履行義務時,對方當事人可以申請人民法院強制執行。

人民調解“楓橋經驗”重視糾紛解決時的儀式:雙方當事人握手言和。調解協議已經達成,糾紛已經解決,雙方握手相互諒解。握手言和程序也為調解協議的即時履行,奠定了心理基礎,強調了糾紛解決的良好社會效果。

人民調解的“楓橋經驗”還重視調解的回訪程序。在糾紛得到調解,調解協議得到執行的同時,調解員對于糾紛解決的效果,要進行事后回訪。當然包括微信、短信、電話等多種方式,但是,必須進行書面記錄。關注糾紛解決的效果,是人民調解“楓橋經驗”的重要特點。徹底從根本上解決糾紛,體現了人民調解制度不同于其他糾紛解決途徑和方式的特征。

2.人民調解是實現行業治理的重要途徑

各類行業協會成立調解組織,對行業組織成員之間的糾紛、行業成員與服務對象之間的糾紛進行調解,是行業自治的體現。行業調解中重要的是維護行業標準,并促進行業標準的提高,改善行業服務質量和產品質量。產品和服務質量標準包括地方標準、國家標準和國際標準三個層面,行業標準既是行業競爭力的體現,也是國民生活質量的反映。高質量的標準,意味著高質量的產品和服務,直接關系到國民的幸福感、獲得感和安全感。

通過人民調解維護行業產品質量和服務質量,就是維護行業的長遠利益。行業自治是基層群眾自治制度的重要內容。行業調解對于行業風氣的改善、職業道德的建設,都具有積極的意義

3.著力推進調解文化建設和社會成員對調解的認同

調解員是調解活動的主持者,需要具備熱心、負責、正直等品格,并具有服務社會、服務公眾的理想和信念。建立一支專兼結合的調解員隊伍,對人民調解事業的長遠、健康發展意義重大。培養青年人才進入調解員隊伍,培訓人民調解員掌握專業知識和技能,推動調解的專業化發展,十分迫切。

調解發揮作用的基礎是社會的認同。影響公眾對調解認同的因素是多方面的,主要因素包括調解員的個人能力和魅力、調解程序的靈活性和公正性、調解結果的可接受度、調解之后雙方關系的維持狀況,等等。通過高效、靈活、便捷的方式化解矛盾糾紛,是調解贏得社會公眾選擇的需要。

調解格言對于調解文化塑造,乃至于調解的推動,都具有積極的作用。例如:退一步海闊天空,讓三分心平氣和;珍惜親情、友情、鄉情,辯清法理、情理、道理;“都鄉里鄉親、鄰里鄰居的,多那么一點少那么一點,又能占多大的便宜吃多大的虧……”入情、入理、合法的勸解,對緩和當事人雙面矛盾、對立,促成問題的解決,恢復雙方之間的和睦關系,不可小覷。